新视点：美国国防创新体系构成要素全解析

原创 2017-01-05 计宏亮 学术plus

编者按：美国作为全球头号经济强国，在技术创新与研发方面长期保持着世界领先的优势地位，形成了自己独特的创新体系。上周我们和大家分享了美国国家创新体系的形成过程，分析了其特点。本期我们主要介绍美国创新体系的构成，即美国国家创新体系三角:商业环境、管理环境和创新政策环境，了解美国国家创新体系的构成要素。文章有点长，但是笔者认为，你花的时间是值得的。

一、商业环境

商业环境由三大要素组成：市场和企业的结构及行为、企业的融资体系以及影响着企业运作的相关社会因素和文化因素。

（一）市场和企业的结构及行为

1、管理人才

就管理人才而论，美国走在世界前列。这个原因足以解释美国过去的创新领导能力。John Van Reenan教授及其同事说，“就全面管理而言，美国企业做得比其他所有国家的企业都好。”这在某种程度上归因于美国拥有促进管理改善的两种环境因素：更激烈的竞争以及更灵活的劳动力市场。但另一个原因也可能是因为美国制定了管理规范（在20世纪50年代），并通过大学商学院的分支系统使其不断完善。

2、企业的投资周期和风险偏好

尽管美国管理人员素质很高，但他们发现自己正饱受短期绩效压力的困扰，这反过来削弱了他们的长期投资能力。例如，在2004年对超过400名美国高管做的调查发现，超过80%的高管表示他们将在研发、广告、维修和人才招聘等方面减小可自由支配的开支，以达到短期盈利目标。其中有超过50%的高管声称将推迟新建项目，即使这样会不利于创造价值也无所谓。这种对短期收益最大化的关注意味着企业在减少浪费和果断中止不当投资方面很高效。但与此同时，这种短期收益压力时常会损害长期投资，而长期投资在创新投资中占了很大一部分。就像一流的美国大型企业行业协会“企业圆桌会议”所报道的，“投资者、资产管理企业和公司经理都痴迷于短期效果。这会造成意想不到的后果，即：破坏长期价值，降低市场效率，减少投资效益，阻碍企业管理强化。”

3、信息通讯技术（ICT）的应用

美国企业是世界上率先采用信息通讯技术（例如硬件和软件）的企业。在硬件、软件和远程通信的销售及总体资本投资方面，美国企业的投资比几乎所有其它国家都高。例如，美国企业的投资是韩国投资的差不多两倍。Van Reenan和Bloom发现，美国企业不仅投资更多，而且从IT投资中获得的收益看起来也比其它很多国家的企业都高。这在某种程度上是因为美国企业更愿意利用IT使生产工艺结构发生根本性的改变。

（二）企业融资体系

1、风险投资

随着1946年美国研究与发展公司的成立，美国成为了风险投资行业的先驱及领袖。美国国内数百家私营风险投资企业都在分析投资机会并投资基金。但这个行业不只是投资基金，还支持关键的管理职能，例如服务于董事会以及提供商业战略咨询。但在过去15年里，风险投资行业已发展起来，并倾向于将投资焦点集中在上游部门和较大的交易中，导致一些人认为与小规模的初期创业交易之间存在资本差额。另外，虽然说大多数的风险投资都集中于几个州（例如加利福尼亚州和马萨诸塞州，而在科罗拉多州和华盛顿州则投资较少），但在美国的几乎每个州都分布有一些风险基金。在美国还有一个稳健的“天使投资”系统。这个系统由拥有较高资本净值的私人组成，他们将资金投给成长较快的企业。

一些州政府还制定了计划，用于支持风险投资，尤其是给初期创业的小型企业投资。有人还创建了“天使投资”网络，用于帮助私人资助者更好地协调工作以及找到合适的交易。联邦政府通过小企业管理局的小企业投资公司给私营部门的一些风险企业提供资本补贴，而小型企业创新研发（SBIR）计划也为小型企业提供了适当的科研补助金。

2、企业融资（负债和股本）

美国企业能获得各种融资来源，其中很大一部分是由私营部门提供的。虽然新股首发（IPO）市场比过去小，但很多增长型的创新企业仍能通过IPO发行获得投资。但随着IPO市场越来越受限，采取“退出”战略的小型高成长性创业公司正越来越多地被更成熟的大型科技公司收购，其中规模最大的是最近Facebook对WhatsApp的收购。

美国政府对企业的资助相当有限。现有的美国企业可从交易极为活跃的流通股本市场上筹集资金。通过债券或贷款发行的企业债到处可见。在联邦政府层面上，小企业管理局为小型企业提供了直接和间接的贷款，但这些贷款不是针对创新企业或贸易领域的企业。很多州政府都在为工业发展企业和创业公司提供适当的资助。

（三）文化因素

Francis Fukuyama、Raquel Fernandez、Lawrence Harrison和Samuel Huntington等学者指出，信任、群体取向和勇于冒险等文化因素对企业的创新和成长有影响。

1、客户需求的性质

Michael Porter在一部关于竞争优势的著作中指出，有消费者需求的国家更具竞争优势，因为这会迫使企业创新并提高效率。虽然目前还没有这方面的大量的准确数据，但美国的消费者需求看起来比很多国家都高。另外，由于有互联网以及Yelp等应用程序，大多数的美国消费者都能快速获得与企业有关的海量信息。通过将美国企业与欧洲企业做比较，我们看出了这一点。例如，美国的标准商务旅游酒店在质量上远高于欧洲，部分原因是因为美国的消费者渴望更好的酒店质量。哥伦比亚教授Amar Bhidé也认为，美国消费者的“无畏的消费观念”性质——即他们渴望尽早采用并试用新的产品和技术——在支持美国取得创新成功的过程中起着重要作用。

2、冒险和创业

长期以来，美国文化都被视为是“美式独创性”，意思是美国人对修改、发明和改进有着根深蒂固的浓厚兴趣。部分原因是因为美国是一个移民国家，移民们显然是冒着很大风险才远离他们的祖国来到这里，因此美国有着很强大的冒险和创业文化。具有这种精神又受独特的个人主义文化所熏陶的美国人——不管是史蒂夫·乔布斯（Steve Jobs）还是车间的工人——都更容易向传统的工作方式提出质疑。另外，与很多国家不同的是，在美国，创业失败并不意味着给自己的职业生涯判了死刑（事实上，据说硅谷的一些风险投资企业希望新公司在第三次启动之后才提交经营计划）。

3、对待科技的态度

纵观美国的大部分历史可以发现，美国文化的特点是普遍认为社会经济进步是不可避免的。历史学家Merritt Roe Smith探究了从19世纪60年代到20世纪初这段时间内出版的书籍，例如：《八十年的进步》；《进步的人类》；《19世纪的胜利和奇迹》；《科学的进步时代或胜利》；《现代机制的奇迹》；《我们的绝妙进步》；《知识奇事》；《现代奇迹创造者》。经济学家本杰明·安德森（Benjamin Anderson）在20世纪30年代写道，“我们决不能延缓或干涉新发明的最快利用。”虽然美国仍在很大程度上倾向于创新，但美国文化中的反创新势力比美国历史上的任何时候都强劲。不管是害怕因自动化而失去工作、因互联网而失去隐私，还是害怕因纳米科技或生物技术而使环境受到损害，反科技势力——主要存在于媒体、“公共利益”群体和一般公众中——都在扩大，使得美国经济更难推进创新进程。

4、合作文化

虽然创新与竞争相伴而生，但创新也带来了“合作性竞争”和合作——换言之，由几个团体齐心协力推动创新。这对于实现创新来说更加重要，尤其是因为随着越来越多的企业参与开放式创新，创新已变得更具挑战性。Fred Block发现，在过去40年里，美国创新体制的性质发生了巨大的变化。

通过利用《研发》杂志中列出的一系列创新作为过去40年里美国的100项最佳创新，我们发现：在20世纪70年代，几乎所有的创新成功者都是自主创新的企业，但最近有超过2/3的成功者是企业与政府的合营单位，包括联邦实验室和由联邦政府资助的大学研究项目。硅谷和波士顿128路线等场所的合作文化是这些企业取得成功的关键因素之一。同样，一些一流美国大学与企业的合作已成为了推动区域创新中心和集群发展壮大的关键。这些合作学习系统——尤其是在集群中——在某种程度上得到了强大知识产权（IP）保护的支持。人们不用担心因为他们的谈话及共享信息而失去专有的知识产权。

5、投资周期及投资未来的意愿

在美国的大部分历史中，美国人情愿牺牲当前的消费，通过支持高水平的私人及公共投资来获取未来收入。在过去的三十年间，随着大多数选民及整个政治制度的关注点倾向于向当前消费转变，这一切已变得更具挑战性。在上世纪六十年代，联邦政府对研发的支持占GDP的1.75％，这意味着美国人愿意将2.8％的收入投资于政府研发。而在今天，以实际美元计的人均收入几乎增长了三倍，但美国人只愿意将其收入的0.48％投资于政府研发（仅为20世纪60年代的17％）。为了分析到当前体系的此转变程度，可假定政府在20世纪60年代对研发、基础设施和教育的投资加上贸易顺差（或赤字）减去国家债务的总和等于GDP的3.1%。在七十年代，这一数字降至0.8%，但仍然为正。在八十年代变为负值，达到-3.3%GDP。换句话说，美国在削减了未来投资的同时提高了未来消费。在九十年代，随着贸易衰退及预算赤字的出现，这一组合数字略有改善，为-1.3%。但是从2000年至2010年却锐减至-4.5%GDP，为历史最低记录。也就是说，从上世纪六十年代到2010年间，未来投资及未来债务总量出现了7.6%的转变。将这种态度变化与极大的国家债务联系起来，联邦民选官员越来越难以要求美国选民支付更多费用来支持对创新的更多财政支持（经由直接支出或间接通过税收激励，如研发信贷）。

二、管理环境

尽管商业环境在确定创新成功方面起着关键作用，但政府政策却起着强大的推动（或阻碍）作用，尤其是由广泛的贸易、税收和监管政策所形成创新环境。

（一）监管环境

1、工业结构及竞争属性

一般来说，美国已经掌握了一种基于消费者福利最大化的竞争方法和竞争政策。与欧盟反托拉斯政策的“自由主义”传统相反，这个政策包含经济和社会目标，并且特别关注于针对自身利益来保持竞争力，美国的方法更侧重于实现消费者-而不是生产者-的福利最大化，并且侧重于反竞争行为而不是市场实力本身。此外，该体系建立在强有力的法律基础之上。虽然对于反托拉斯政策究竟应该施加在或多或少的竞争体系上存在相当大的不同意见，但是正如迈克尔ž林德在他的《希望的田野》（ Land of Promise）一书中所述，美国的反托拉斯政策过于严格，这限制了在全球竞争中获胜所需的此类规模的出现，并且过于注重消费者的福利而不是总体经济福利。

无论如何，与其他国家相比，美国国家信息体系为企业进入现有市场设立了相对较少的障碍，从而确保了强大的竞争和“熊彼特”创造性破坏的持续威胁。我们已经在金融服务、能源生产和交通等行业中看到了这一点。此外，美国体制试图与电子商务竞争对手建立公平竞争的环境，使新入者能够为了消费者的利益而打破现有的市场和业务。然而，由于诸如房地产、汽车销售、出租车服务、酒店、法律服务等行业存在固有利益，这一点可能正在改变，其他行业会寻求使用法律和法规来限制竞争。

2、企业管理制度

学术研究表明，准入条例引起的延误与公司准入率较低有关。在世界银行的商业开办指数方面，美国的排名较高，但不如加拿大这样的国家，在加拿大，这一项为最高优先级。此外，开办新企业不仅相对容易，而且关闭或解雇工人也很容易，至少是在非工会化的非政府经济部分。后者很重要，因为如果企业家不能轻易地关闭或缩小企业，并且投资者不能获得合理的资本回收率，那么就会降低创办企业的激励因素。

3、监管的作用和形式

在美国的规章制度中，有许多会影响创新，从国会通过立法开始，有时会要求行政部门机构颁布法规。这些机构经过广泛的公告和评论期，在此期间，个人和组织均可提交书面意见，要求机构进行审查。此外，白宫管理和预算办公室内的信息和监管事务办公室（OIRA）还会对一些拟议的条例进行成本效益审查，特别是那些具有高预期成本的条例。如果OIRA发现“重要”联邦法规与其成本效益分析不一致，则可以将该法规返回颁布机构（然后对其修改或撤回）。尽管OIRA的分析并不总是能够超越机构的分析，但它确实占据了主导地位。当然，如果机构不改变其监管决定，国会也可以采取行动和改变法律。并且这一流程通常是相当透明的。例如，克林顿政府在OIRA审查过程中增加了透明度，要求公开披露OIRA人员和非行政部门雇用的个人之间的所有联系。

虽然监管并不总是基于绩效，但在过去二十年中，监管机构更加意识到将监管更多地集中于政府希望实现的目标的重要性，同时留下了一些用以实现目标直至受监管实体做出决策的手段。有一些机构认识到，这种形式的监管更为有效，并且比规定手段的监管激发了更多的创新。

然而，在过去十年间，美国对创新的监管似乎有所增长，无论是在程度还是在方向上。正如我们在农业生物技术和隐私领域所看到的，随着监管的增长，压力会越来越大。此外，大多数监管机构的预算被削减或限制，使他们更难以对技术和流程进行现代化并扩增员工，无法迅速回应寻求监管批准的公司。我们在专利审批、药品和医疗器械审批以及新飞机审批等多个领域都看到了这一问题。

4、透明度和法治

条例不会对透明度和法治支持的创新和增长产生负面影响，因此得以稳定应用。这通常是美国体系的一个优势，它拥有一个发达而独立的司法机构和一个立法框架（例如“行政程序法”），其目的是使政府执行机构负责获得公众意见和建立证据规则。

（二）税务，贸易和经济政策

1、宏观经济环境

宏观经济政策可以为创新提供总体支持性政策。美国的宏观经济政策以货币稳定为前提，着眼于限制通货膨胀。有些人认为，在限制通货膨胀的努力中，联邦储备委员会对于充分就业关注度相对太少，特别是自1970年代末以来。虽然美国复苏和再投资法案是例外情况，但美国宏观经济政策主要依靠货币政策而不是财政政策来调整周期性增长率。此外，由于首要关注消费者而不是生产者的福利，以及认为应该由市场来确定价格的信念，美国对其货币（和其他国家的货币）所采取的政策基本上是不干涉主义，美国的干预主义，是捍卫强大的美元（这有助于消费者，但伤害大多数生产者，特别是在贸易部门）。

2、税收政策

虽然对美国税收政策的普遍看法是，它应该对各种经济活动保持中立，但现实情况是，它多少存在一些干预主义，有时是出于良好的政策原因（例如，研发税收抵免、加速折旧），而在其他时候则是由于特定税收规定的特殊利益压力。但是大多数政策制定者都会努力制定一个税收法规，这种税收法规会不利于某些行业，即使这意味着在暴露于国际竞争中时，一些贸易部门的收益会高于某些非贸易部门。并且美国企业税率相当高（法定和有效条款）。此外，与其他国家相比，美国研发税收信贷相对贫乏，研发税务慷慨程度仅排名二十七。美国也是极少数不使用边界可调增值税（VAT）的国家之一。

3、贸易政策

美国对贸易政策的做法是基于这样一种信念：国家已经呈现出比较优势，并且一个开放的、基于市场的贸易体系能够让国家实现这一优势，使其消费者受益。这使得美国主要关注于签署新的贸易协定。然而，近年来，人们越来越关注贸易执法（包括建立机构间贸易执法中心），这是基于这样的信念：如果其他国家不遵守世界贸易组织制定的规则，那么贸易的利益将会减少。但是，贸易执法工作的资金相对贫乏，美国贸易代表办公室（USTR）、商务部国际贸易管理局（ITA）和国家贸易部门的贸易工作资金明显不足。

与其他国家相比，美国对于贸易促进所做的工作也很少。与其他许多国家相比，进出口银行的资助权限有限。外国直接投资（FDI）的吸引力也占据其他国家投资的一小部分。然而，奥巴马政府在这些领域中做出了一些努力，包括成立选择美利坚组织（Select USA）。

4、知识产权

美国的知识产权保护制度源于美国宪法，它赋予国会通过向发明人提供有限而唯一的发现权利来促进“科学进步和有用艺术”的权利。这适用于版权和专利，根据商业条款，商标同样受国会保护（条款I，第8节，第3条）。因此，现在的观点是，如果没有对其知识产权给予合理保护，就会降低发明人和创造者（例如个人或公司）的创新和创造。专利和商标由美国商务部美国专利商标局（PTO）管辖。版权由国会图书馆管辖。当然，国会制定了这些机构必须运作的法律，而且大多数目的法院均可对其决定进行裁决。

虽然在美国国内，对于应当如何加强知识产权保护存在一些分歧，但是这些差异在很大程度上是有限的（有些人认为保护稍微强一些，有些则略微弱一些），或者仅针对有关实施的特定问题（例如，关于如何识别和限制对外国侵权网站访问的拟议停止在线隐私法案[SOPA]立法的辩论）。造成整体辩论部分原因是有一些证据表明，在20世纪90年代末和21世纪初期，美国专利和商标局在发布专利方面可能过于自由，部分原因是大量的专利积压和新奇应用的发展（例如经营方法专利）。然而，在最近通过允许专利商标局增加预算的专利立法后，其中一些问题似乎已经消失。但是仍然面临着所谓“专利诱饵”（patenttrolls）的挑战，“专利诱饵”是一个贬义术语，用于一个人或公司，以一种被认为过度嚣张或机会主义的方式对一个或多个被控侵权人实施其专利，这些人通常无意制造或销售产品。

5、标准

美国商业标准系统（与健康，安全及环境标准截然不同）以自愿，基于共识为特征的全球系统。总的来说，政府本身不参与选择特定工业标准。例如，硬盘和蓝光高清视频播放器之间的争论，政府并未选择一个标准，而是让产业和消费者做出的选择之间的合作和竞争来决定优胜标准。这些标准的进程由工贸协会和美国国家标准协会（ANSI）进行调节。ANSI通过对标准发展组织（SDOs）程序的授权促进了美国国家标准的发展。这些团队协同合作以发展自愿的国家共识标准。美国国家标准通常被称为“开放”标准。在这个意义上，“开放”是指一个协作的，平衡的，以及基于共识的认可过程。这些标准的内容可能涉及产品，加工，服务，系统或人员。ANSI以美国私营部分自愿标准化系统管理员和调节员的身份服务了90多年。起初是由五个工程协会和三个政府机构组建的，ANSI保留了由私营和公共部门组织的不同地区支持的一个私营的，非营利性成员组织。ANSI和其它SDOs与其世界各地的对应机构在全球层面上共同合作，以发展自愿的，基于共识的全球标准。而国家标准和技术协会（NIST）是一个联邦实验室，其大部分工作是关于度量（测量），而不是私营部分标准的设立。

三、创新政策环境

创新政策是指为刺激国内创新而专门设计的，形成创新大环境的完全不同于其它政策的政策。与许多其它国家相比，美国的创新政策总体来说尚且经验不足，且考虑不够周详。某些程度上是由于美国新古典主义经济共识占主导地位，而这类的政策被新古典主义经济共识视为是对经济发展的不当干预而避免采纳，另一部分原因则是“赫兹综合症”（我们认为自己是世界第一，因而不再奋勇前行）。

（一）研究和技术

1、对大学研究和研究实验室/研究协会的支持

支持科学研究的美国系统是基于两个基本面：对任务导向研究的支持（如国防和卫生保健）大部分是通过联邦实验室，而对基础的，知识探索性研究的支持则是通过大学基金。联邦政府在2013年为研发活动提供了约1400亿美元的经费。

关于私营部分研发基金趋势，作为GDP的一部分，实质上联邦政府对于研发的支持已从1960年的高水平开始下降（在冷战和登月期间）。也曾通过偶尔的努力提高基金。在1990年的下半年和2000年的上半年，为国家卫生研究所（NIH）提供了翻倍的基金以加快卫生保健创新，但作为GDP的部分占比，NIH基金随之下降了25%。为了应对反恐战争，以及伊拉克和阿富汗战争，联邦政府用于国防和国家安全研发的基金大幅度提升。此外，联邦政府对于研发的支持大约从2010年开始有了适度的增加，从GDP的0.78%提高至0.88%。然而，从那时起伴随着预算削减，联邦政府对研发的支持下降了逾10%。而且，联邦政府面临的财政挑战预示着未来很难再实现任何的提升，并且对通货膨胀的调节力度可能下降。

2、联邦实验室

美国为80至100家政府研究实验室提供基金（一些是由政府管理的，一些是由私营承包商管理的）。最大的实验室是由国防部，能源部卫生部建立的。在大多数情况下，资助研究是为了帮助国家机构更好地完成任务目标。而不属于国家实验室系统的，国防高级研究项目署（DARPA）和能源高级研究计划署（ARPA-E）在最初为支持核心机构任务（例如国防或能源效率）而设计的尖端技术的开发中同样起到重要的作用，经过一段时间后，这些尖端技术又为美国和全球经济产出了大量的技术副产品（如因特网，激光等）。

3、大学研究

许多机构为大学研究提供支持，包括DOD（国防部），DOE，和NIH，以帮助他们实现任务目标。然而，国家科学基金会资助了基本与国家机构任务目标无关的大学研究。而该系统是基于研究的线性模型的概念（由白宫科学顾问万尼瓦尔·布什在战后时期首次提出，而其基于的概念是资助研究者的基础研究将自动带来有价值的成果），联邦政府为大学研究提供资金应给出关于商品经济需要以及促进技术转移的更为明确的解释。然而，部分是由于国家政府层面的削减以及近来更多的联邦政府提供资金的削减，与GDP相关的美国大学研发水平落后于许多国家。

4、技术转移系统

1980年以前，至少就联邦政策而言，技术转移（从大学或联邦实验室至商业市场）大部分是事后的想法。确实，像麻省理工大学（MIT）和斯坦福大学（Stanford）等等一些教育机构，在与行业合作和支持新业务派生方面长期发挥着重要的作用。但这种努力很大程度上归功于独特的制度因素，而未被受公开支持的研究协会广泛采用。然而，从1980年开始，一系列的政策被落实到位以更大规模地实现研究项目的商业化。议会在1980年通过了史蒂文森魏德勒技术创新法案。法律规定了“技术和行业创新对美国国民的经济福利，环境保护和社会福利是非常重要的。”该法案制订了一些改进措施以更好地实现从联邦实验室至商业用途的技术转移。同样地，拜杜法案更改了用于管理由联邦政府提供资金的大学研究的知识产权法规，允许大学保留知识产权，并为大学提供更多的激励措施以实现研究项目的商业化。

议会还通过了1986年的联邦技术转移法案，1991财年国防授权法案，技术转移改良和进步法案，技术转移商业化法案，并在1988年通过了综合贸易与竞争法案（除了关于商务部建立的技术管理，将国家标准局重组至国家标准和技术协会，以及设立的一些项目以促进行业创新之外的法案，包括马可姆·波里奇国家质量奖，先进的技术方案，以及Boehlert-Rockefeller国家技术扩展计划）。

另外，像NSF和NIH等的一些机构已开始了试点计划以更好地将其资助的研究项目与商业化成果联系起来。总体来说，随着推进商业化进程的政策落实到位，唯一明确致力于商业创新的联邦机构是国家标准和技术协会。

5、对商务研究的支持

在美国，大多商业活动是由私营企业进行的。美国通常不直接支持企业内部的研发项目，除非该研发项目关系到核心任务的完成，尤其是在国防方面。部分原因是对倾向于高压行业政策的反感，但同时也反映出一个信念，即企业通常被更好地定位以确定多数商业承诺的技术领域。然而，联邦政府支持一系列政策以推进企业层面上的创新。例如，在1981年，议会创立了业务研究和开发经费的税收抵免。这条全球范围内同类中的首条规定准许企业申请研究经费增长部分的20%税收抵免。此外，在1984年建立了小型企业创新研究方案（需要联邦机构拔出其研发预算中一小部分占比提供给关系到机构任务目标的小型企业研究项目）。同样，议会还在1984年通过了为使企业参与到竞争前研发联盟而准许其获得反垄断免税权的合作研究开发法案。最近，议会修订了对研究和实验的税收抵免以提供略微宽松和有效的供选择的简化抵免。

所有这些方法一般与技术和企业无关，仅是支持创新本身（例如研发抵免）。然而，联邦政府曾支持一些特定行业关于行业研发的活动。例如，半导体制造技术协会和星网程序为半导体行业的先进技术研发提供了支持。后者行业和政府的项目为许多致力于半导体研究的大学研究中心提供资金。

最近，奥巴马政府提出了建立国家制造业创新网络（NNMI），正如德国弗劳恩霍夫研究中心一样在某些程度上起到了模版的作用。建立的第一个NNMI是一个用于累积制造的美国国防部中心（称为“美国制造”），该中心将处于公私伙伴关系的企业，大学和几个政府机构联系到了一起。该管理部门近日宣布为三个致力于数码制造，轻质材料，和新一代电力电子的新中心提供资金。但这四个致力于激励商业创新和制造业竞争力的中心，同时也致力于实现主要的政府机构任务目标。议会正在考虑扩大中心数量，且更重要的是为这些中心及行业技术提供机会的更宽松的NNMI立法。为了从联邦政府获得相应的资金支持，行业将不得不将资金投入在这些中心，并扮演一个领导者的角色。然而，提出的资助水平是相对有限的，尤其是与其它国家提供的资金相比较时。例如，按GDP占比计算时，对行业导向的研究，韩国的投资额是美国的89倍，德国是美国的43倍，而日本是美国的15倍。

（二）知识流动系统

1、创新集群

长期以来，人们将创新集群的概念理解为整体规划师（反回到1900的上半年的“马歇尔”制造业学习区）。然而，直到哈佛大学商学院教授迈克尔·波特（Michael Porter）在1990普及集群概念，美国的许多政府机构才开始更为明确地致力于激励创新集群。当然，一些知名度较高的集群如硅谷和北卡罗来纳州三角研究园（RTP）以其信誉力证了创新集群能够为革新和增长提供动力这一概念。尽管如此，联邦政府在创新集群的发展中扮演了不太明确的角色。毫无疑问，联邦政府提供的资金支持（尤其是硅谷和波士顿128线路的DOD，以及RTP的NIH）在美国的一些创新集群的发展过程中起到了关键性的作用。但明确的创新集群政策则存在于美国的省区和下属州地区，其部分原因是这些政府单位更“接地气”，并能够更好的判断出哪些集群对于实现目的更为重要，许多美国州省都有创新集群项目和政策。

2、行业间的协作系统（包括学术环境和研究机构）

与许多其他国家相比，美国有一个高度发达且非常成功的行业研究所协作系统。像MIT，Cal Tech和Stanford这样的大学不仅是世界其他地方而且实际上也是美国其他大学寻求灵感的榜样。这并不是美国大学与行业方面成功合作的唯一原因；相反，有很多因素在发挥着作用。其中一个因素就是文化背景。长期以来，约翰·杜威式实用主义传统一直主导着美国的大学，这也使得他们认为，与业界的合作并不会玷污基础研究的纯粹性，而是一件非常有进步。此外，拥有各种各样大学的美国系统（拥有大量世界级私立大学）也创造了一个更具竞争力的环境，在这种大环境下，大学不仅积极创新而且也参与工业界的竞争。除此之外，美国的大学远不如许多国家的大学那样具有严格的等级划分，在其他国家的大学里，教师必须等到他们成为全职教授后才能与业界进行合作或开创新公司。最后，在许多州中，州和地方政府都鼓励和支持公立学院和大学努力与业界进行更密切的合作。尽管总体上有这样积极的环境，但最重要的还是，商业化方面具有很大的多样性。与麻省理工学院或斯坦福大学相比，有10所大学的商业化程度较低或者其商业化效率较低。美国国家科学基金会的工程研究中心（ERC）和行业/大学合作研究中心（I / UCRC）项目已经在促进大学——产业在复杂工程系统中的合作研究起到了非常重要的作用。

3、获取外国技术和出口美国技术

部分原因还有美国经济是如此之大并且它一般都会处于技术发展的前沿，所以对获取外国技术并没有制定明确的政策。一般政策方法是欢迎流入的外国直接投资，因为它会带来了技术转让。政府广泛支持吸引外国直接投资，这种支持一直处于州和地方当局层面。例如，在20世纪80年代和90年代，国家积极地追求日本汽车公司投资，部分是因为它们可提供工作机会，部分还因为美国汽车公司能够更容易学习日本汽车生产系统的技术转让。然而，最近奥巴马政府建立了Select USA，这是美国商务部的一项小型计划，旨在与各州合作帮助其吸引外国投资。

此外，美国还通过美国外国投资委员会（CFIUS）监督对美国公司的外国收购情况。CFIUS是一个被授权审查可能导致外国实体控制美国企业贸易（“包括交易”）的机构间委员会，以确定此类交易对美国国家安全的影响。大多数外国收购美国公司的交易甚至没有触发CFIUS审查，因此几乎没有交易被否决。这在一定程度上也反映了一种观点，即，在许多情况下，外国收购美国公司可以提供所需的注入资本，专有技术和可以帮助美国企业变得更具竞争力的市场准入。

在技术出口方面，美国对商业技术出口到其他国家的限制很少，用的事情并可以推动知识除非这些技术会使当前或潜在的军事对手获得潜在利益。因此，商务部工业和安全局负责监督某些敏感的美国技术转让给一些国家。但是，所覆盖的技术数量也相对较少。此外，在过去十年中，除了美国政府之外，工业界等其他各界不断施压，要求减少限制，以提高美国的创新竞争力。

4、技术传播和采用

在美国，有一些与技术传播和采用有关的政策和项目。一个多世纪以来，美国农业部一直支持着一个帮助农民和牧场主采用最好的生产技术的系统。这包括将农用地赠予大学、农业研究站以及全国农业推广机构的系统。1989年，国会创建了一个类似的，但小得多的系统，以帮助中小型制造商采用新技术。该制造业扩展伙伴关系（MEP）项目由国家标准与技术研究所运行，并设立了60多个区域中心来进行管理。另外，还有很多其他机构运行的更小的系统来帮助公司解决能源效率和工人安全等问题。然而，相对于许多其他国家（例如：德国和日本），美国对这些系统的支持相对较小。

（三）人力资本系统

1、教育/培训（K-12）

美国的K-12教育制度主要是在有数千个地方学区的州和地方当局一级运作。与许多其他国家不同，美国没有建立对K-12制度的联邦控制。然而，国家（并得到联邦政府的支持）制定的新“共同核心”标准是朝这个方向发展的一个举措。

与许多其他国家相比，美国K-12学生在诸如PISA和TIMMS等国际可比标准化考试中的表现通常乏善可陈。有些人认为，表现不佳反映了国家课程标准的缺乏，而另一些人则认为，它在本质上更具结构性（教师工会反对变革，或者父母可为子女选择的学校太少）。然而，这通常并不是资金缺乏的原因，因为美国每个学生的资金高于经合组织平均水平。在一定程度上，这种糟糕的表现主要是因为美国社会经济弱势家庭中的学生所占的比例较高。

美国K-12制度与许多其他国家不同的一个特点是不断增加的多样性学校种类。自1980年代以来，“政府特许”学校（公立学校，但由私人运作）的增长明显，其中许多特许学校专注于独特的教学方法。此外，美国私立（宗教和非教派）学校中的学生比大多数其他国家的人数更多。最后，尽管考试成绩相对平平，但美国的K-12教育体系在鼓励学生的独立性和创造性思维方面似乎比许多国家教育体系做得更好。许多学校不仅仅鼓励学生进行死记硬背的学习（例如：“钻研书”），而且鼓励他们参与更具创造性的活动和独立思考。而这似乎在美国的创新和创业中发挥了积极作用。然而，如果兴起标准化运动，这种活动就可能会被减少，而不是蓬勃发展。

2、高等教育

本质上，美国高等教育体系是多样的和分散式的。如上所述，国家管理公立大学和学院，而私立大学则需要通过学费和慈善捐赠来资助。在私立学校中，一些学生会负担高昂的学费，而其他学生可从大学获得资助。州立公立学校可得到补贴，但由于州政府的财政问题，学费率也因为公共资金的减少而大大增加。这就是为什么美国在高等教育入学率上落后于许多其他国家的原因之一。

此外，在学生选择学习什么的时候，国家或州几乎不会对他们予以指导。一方面，这有助于学生根据市场力量选择专业；而这也意味着，科学，技术，教育和数学（STEM）的毕业生供不应求。由于学校之间的竞争，美国系统可能会被大规模开放在线课程（MOOCS）的兴起所改变，随着更多学生可在线学习更多的课程，高等教育的产出能力也随着明显增加。此外，在外国也出现了越来越多的参加美国大学STEM领域硕士或博士学位项目的学生，这反映了美国研究型大学的全球质量和难以开发的美国学生攻读STEM学位的管道。

3、技能/技术培训

在美国，技能培训在很大程度上被视为个人责任。因此，没有基于雇主的技能培训相关国家制度。在旧经济体系中，雇主在技能训练中发挥着更大的作用。一些行业和公司率先建立了培训机构和全行业的学徒项目。但在过去三十年里，大多数这些努力都已经结束，因为公司将这种对“公共物品”的投资视为他们不再能够承受的东西。因此，在过去十年中，私营部门在技能培训方面的总体投资在国内生产总值中的份额已经下降了约三分之一。

在主要侧重于帮助弱势个人获得技能方面，联邦（通过劳工部）起着很大的作用。然而，1994年的“国家技能标准法案”促生了一个国家技能标准委员会（NSSB），其负责支持每个经济部门的自愿合作伙伴建立行业特定的国家标准，以便进行行业认可且国内可行的认证。其愿景是每个行业都对建立一个针对这些所寻求及可认证个人技能进行确定和验证的国家标准。这样做的一个主要原因是，公司将有一个更好的方式来评估潜在和当前工人的技能，使工人有更好的方式来识别和获得成功所需的技能。但联邦政府未能提供建立以此标准为基础的系统的配套资金。此外，在21世纪已放弃国家部门的办法转而采用地区的办法了。

然而，一些州已经建立了技能培训项目。例如，威斯康星州和格鲁吉亚州有强大的青年学徒计划。一些州和地方学区已在高中设立了职业学院。还有几个州建立了地区技能联盟及行业领导的合作伙伴关系，以解决特定地区和行业部门的劳动力需求。例如：密歇根州向25个由行业主导的地区技能联盟竞争性地提供了启动资助和技术援助。宾夕法尼亚州的1500万美元行业合作伙伴项目将同时面向同一产业集群中的雇主和工人（适当时，也可以是工人代表），以解决重叠的人力资本需求。其他州已经为公司在劳动力开发方面的投资建立了税收抵免。在加利福尼亚州，如果一家公司为培训花费了一定的销售份额，就会扣除培训费用。罗得岛州的公司可以从企业所得税中扣除高达50％的培训成本。

此外，美国技能培训系统的核心组成部分是国家所拥有的社区学院系统。社区学院系统是培训当前和未来劳动力的关键合作伙伴。社区学院在培训求职者方面发挥着至关重要的作用，他们不仅可使求职者获得得到一个好工作所需的技能，同时还帮助雇主获得他们所需的工人，以保持公司的竞争力。例如，在美国的1600所社区学院中，超过一半（55％）的可提供制造技能的专门培训。奥巴马政府提出为社区学院提供80亿美元的“社区学院职业基金”，以便能够与企业合作培训200万名一系列高增长领域（如先进制造业）的工人，并同时使其获得行业认可的证书；然而，到目前为止，国会尚未提供资金。

4、移民政策

与许多国家相比，美国依靠高技能移民来支持其创新体系。这已经得到了回报。至少有七项研究探讨了移民在美国推出新公司的作用，且所有结论都认为，移民是这一过程中的关键参与者，过去二十年中使美国高科技领域的新公司从15％增加到26％。49 美国的一些州受益更大：1995年至2005年期间，在美国加利福尼亚州和新泽西州成立的工程和技术公司中有近40％是由外国出生的移民创办的。

美国有一些鼓励高技能移民的制度，包括为一些STEM专业工人提供永久居留权的政策和临时雇主发起的工作签证制度（H1b）。然而，人们普遍认识到，该制度需要进行重大改革，部分是为了使高技能移民更容易获得公民权。美国移民制度取得相对成功的原因之一是，这些移民比其他许多国家更容易融入到社会中。根据一项研究，美国在一体化政策方面排名第九，在严格的反歧视法和保护政策方面排名第一。美国在获得公民身份方面排名较高，因为它鼓励新移民成为公民从而全面参与美国公共生活。

编译：计宏亮、赵楠

（本文译自Understanding the U.S. National Innovation System）